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小水电项目建设程序及相关行政审批

小水电项目建设程序及相关行政审批

 

 

1 前言

小水电(官方文件又称“农村水电”)属于水利工程,其项目建设程序包括多个阶段,每个阶段都涉及一项或多项行政审批,各阶段行政审批环环相扣。

2 农村水电项目建设程序及行政审批内容

依照我国《水利工程建设程序管理暂行办法》,水利工程建设程序一般分为项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等8个阶段

参照此分类,并结合我国部分省农村水电项目开发建设需首先获得水电资源开发权的情况,可将农村水电项目建设程序划分为资源出让、项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等9个阶段(见图1),其中从资源出让到项目施工准备5个阶段通常称为项目前期

根据对《水利工程建设程序管理暂行办法》及国内农村水电项目建设相关管理办法的整理,梳理了农村水电项目建设程序各阶段行政审批内容和审批部门。农村水电项目建设阶段及相关行政审批内容详见图1。

图1中行政审批部门以括弧标注,右侧数字序号意义请查表1。


图1 农村水电项目建设阶段及相关行政审批内容

Fig.1 Small hydropower project construction phases and administrative approval contents



表1 数字序号意义查询表

Tab.1  Digital serial number meaning query table




*本表仅供参考。各省具体情况可能有所不同!

*本表如有概括不准确之处,欢迎指正!

表1中前置行政审批(查)内容及部门仅标注了农村水电项目建设各阶段所涉及的政府部门(或其授权部门)审批(查)内容,项目设计、项目施工(供货)、银行等企事业单位及工作内容未标注,项目政策处理(移民安置)涉及的工作内容也未标注。

目前,农村水电可研阶段前置审批内容和项目竣工验收前置验收内容呈增多趋势,如可研阶段国土、气象部门提出增加地质安全评估、防雷审批等内容。


上节对农村水电项目建设阶段及相关行政审批内容进行了梳理,为便于感性了解其内容,下面提供2014年投产云南某2万kW装机水电站业主提供的清单(见表2、表3)。

表2:项目前期政府部门审批清单(业主提供,未经整理)


表3:上述同一个电站的验收程序清单(业主提供,未经整理)

除了上述政府部门的行政审批,业主要建成水电站还面临一个很大的困难:政策处理(包括移民安置),走过的业主都知道其中的艰辛。

到此,终于感叹:建成一个小水电站不容易呀!


最后,提出几点感想(建议):

3 农村水电项目建设程序存在问题及建议

3.1 审批程序繁琐

2004年,国务院决定将原来需要先经过政府批准的《项目建议书》、《可行性研究报告》和《开工报告》等各项环节的项目审批制,改为只需向政府提交《项目核准申请报告》的核准制[[1]]。

然而,实际操作中行政审批程序并未真正得到简化,核准制下的农村水电建设程序仍比较复杂

每个部门都开展和强化各自范围内的核准,国土资源部、林业部强调土地、林地使用核准;环保部强调环境保护核准;水利部强调水资源利用核准等等,且部分审核以其他部门的审核为前置条件,部门间的审批壁垒依然存在。

粗粗算算,项目业主累计需要向20余个政府部门提交申请,办理几十项行政审批(见表1、表)。而小型项目业主能力、资金有限,较高的审批成本(时间成本及资金投入)容易导致项目建设停滞或终止。现行的审批体系实际上阻碍了小型可再生能源项目的开发。

政府应重视水利综合规划编制,简化(归并)可研阶段行政审批程序和内容,同时各部门行政审批应在政府内部流转完成,有效简化项目业主的工作量,减少项目行政审批寻租空间,提高项目建设效率,激励小型可再生能源开发利用。

3.2 水电资源出让环节亟待明确

2003年以来,浙江、贵州等省先后出台并实施水电资源有偿开发使用政策,实施水电资源公开出让,保证水电资源出让的公平、公开、公正,消除了农村水电资源开发可能存在的寻租空间,在水电资源有偿开发使用方面做出了积极探索。

但是,2010年,财政部、国家发展改革委、国家能源局出台《关于规范水能(水电)资源有偿开发使用管理有关问题的通知》(财综[2010]105号)文,要求各地停止执行自行出台的水能(水电)资源有偿开发使用政策,不得对已建、在建和新建水电项目有偿出让水能(水电)资源开发权。

该政策对大中型水电项目影响甚微,因为大中型水电项目通常由国有企业投资建设,开发权竞争环节体现在电价的招标环节。此项政策实质上阻碍了农村水电开发,因为该政策禁止了开发权的有偿出让这个竞争环节(农村水电实行统一上网电价),但是没有给出如何解决开发权属性的解决途径。

从目前部分省的实践来看,由于农村水电资源出让环节被禁止,而直接确定开发商存在寻租嫌疑,导致农村水电项目开发单位(业主)难以确定,水电资源难以开发。

农村水电资源属于国家鼓励开发可再生能源,主管部门不能一禁了之、下文不详。水电资源出让审批权限和出让程序应在国家层面予以明确,并且应当设置竞争性环节,实现水电资源开发的最优配置。

3.3 初步设计审批环节需明确部门审批(核准)职责

笔者对浙江、广东、山东等省农村水电项目初步设计审批责任部门进行了调研。

浙江、广东二省新建项目初设由水利部门审查,发改委审批。改造项目则较为混乱,存在发改、水利、经贸多部门批复并存现象;山东则由水利、发改联合批复所有农村水电项目。

农村水电建设应明确水利、发改等各部门行政审批权限和职责,以“谁审批,谁负责”为原则,解决“项目建设前期抢着审批,出现问题时相互推诿”的现象。

3.4 需要加强竣工验收和后评价环节

实践中,农村水电项目建设前期的行政审批,项目蓄水验收、启动验收都执行的比较到位。但是很多农村水电站启动验收并网运行后,难以竣工验收,更别谈项目后评价。

导致这种“有头无尾”现象的是启动验收电站并网运行后,项目已能产生效益,项目业主没有了之前项目建设时的动力,而竣工验收对环评、水保、审计等都有较高的专项验收要求,需要项目业主进一步投入资金和精力,项目业主往往积极性不高,能拖则拖。

同时相关部门缺乏主动性,没有针对性强的措施,导致众多的未完成竣工验收的农村水电项目长期并网运行。建议在政策层面加强对竣工验收(包括项目后评价)的时限要求和处罚规定,其中罚则应当包括针对项目业主的包括电站解网等可操作措施,以及对政府验收责任部门的罚则。

3.5 没有鼓励小水电的具体措施

1、目前国家《可再生能源法》等农村水电相关法规、政策都提出(要求)给农村水电提供资金(贷款)等金融扶持,但是实践中金融机构内部实施的是对小项目的限贷,如金融机构普遍对1万千瓦以下农村水电站不予贷款。

2、国家《可再生能源法》以及相关的实施办法中,对农村水电没有可操作的鼓励性条款。

3、水利部门提出简化农村水电改造项目前期审批环节,不要求单独编制可研,直接进入初步设计,但是发改委系统没有简化,而电站上网电价的审定权限在物价局(通常以发改委批文为价格调整依据),最后导致实际操作中审批不能简化。

4、近两年国家层面出台的可再生能源发展激励政策,适用范围出现了“非水可再生能源”的条款,将包括小水电在内的水电排除在激励政策之外

没有鼓励可再生能源的具体措施,何谈鼓励可再生能源开发?

建议在可再生能源法实施细则等条例中设置诸如电网必须接纳可再生能源接入,全额购电,完成接入电网线路建设等硬性的规定,并制定可操作罚则,为可再生能源规模化发展铺平制度上的通途


4 结语

农村水电是可再生能源的重要组成部分,在节能减排中发挥重要作用。目前,我国建立了比较完善的农村水电项目建设程序,但应简化(归并)行政审批程序和内容,明确水电资源出让程序,明确政府各部门相关职责,加强项目竣工验收和后评价环节,并出台鼓励农村水电发展的具体措施,以推动农村水电的大发展。


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